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【新交通服务】共享移动性创新、规制变革及其社会障碍 上海城市规划

2018-07-12 13:25编辑:dd人气:


本文简要概述共享移动性对出行产业链的综合影响,根据平台经济特征剖析所引发的新旧业态之间利益冲突问题,在回顾出行行业规制及其变更规律的基础上,从潜在社会风险与成本、平台治理有效性、新旧业态融合发展等角度,指出为适应共享移动性发展,规制更新(尤其是放松管制)可能的方向和障碍。

近年来,经济、和社会力量快速提升了共享移动性对车辆、自行车或其他出行方式的共享使用。根据美国大学伯克利分校Susan Shaheen的定义,共享移动性是一种创新的交通策略,出行者通过对车辆、自行车和其他方式的共享使用,按需获得各种交通方式的接入。根据撮合主体的差异,共享移动性以社会关系、企业组织、点对点(平台经济)3种方式进行出行活动的组织和安排,并呈现各方式之间相互叠加的趋势。

(1)移动终端叫车服务提供出行便利的同时,转移了部分出租车和公交客流,Uber等交通网络公司“创造性过程”所产生的社会影响备受争议。

(2)在我国城市自行车权有待保障、骑行行为不规范以及公共空间管理滞后的背景下,“快速自行车化”过程对城市管理者提出诸多挑战。

(3)共享汽车(分时租赁)兴起于1990年代的欧洲和2000年代的美国,其推广有助于降低机动车拥有量、鼓励多模式移动性以及减少温室气体和其他污染源。

(4)MaaS意味着将出行作为一种服务来进行消费,多边平台粘合了出行者、交通运营者、数据供应商和MaaS供应商,是将交通运输为一种整合性服务的最佳场景。

(5)汽车制造商将新的移动性作为盈利策略的一部分,从共享移动性中进行风险投资并获得收益,打造可持续的交通系统。

(6)城市成为共享移动性的扩散主场,中央和城市地方加快政策供给和规制更新,协调新旧业态之间的竞争和冲突,保障出行服务的高效、安全、价格可承受,为行业可持续发展做出前瞻性引导。

随着互联网、移动终端、大数据、云计算等信息技术的广泛应用,大型双边平台企业在资本推动下快速崛起,催生了个人之间以点对点方式交易的商业模式。这种新型的互联网和移动终端平台提供了双边或多边市场的居间服务,降低了交易成本以及信息不对称,有利于闲置资源接入与再利用,促进就业和经济活力,被称为社会财富的“第三次分配”。与此同时,平台经济在企业监管、税收及不正当竞争方面也存在诸多争议,其垄断性行为、超常盈利能力以及对传统线下实体经济的冲击,成为普遍关注的全球性问题。

平台的网络效应与规模经济相互叠加,使其具有向少数大公司集中的强烈趋势,引发监管者对平台垄断、过度攫取消费者利益的担忧。而它对传统行业的补充和,以及对原有规制的突破和是平台经济引发争议最突出之处。现行监管框架主要为传统市场所设计,在传统行业商业模式(及就业)与可能产生更广泛利益的创新模式之间,管制者面临如何取舍的价值判断。此外,平台在各类用户和不同市场侧收集用户行为数据方面占据优势,加剧了平台及用户之间的信息不对称。

出行市场规制是及相关管理机构为达到某种特定目的,通过一定的、规则和标准,对各种组织和个人的交通供给和需求决策进行引导和干预的过程。本质上,它是部门在经济调节、社会管理、公共服务等职能之外,在交通管理领域行使其公共管制职能的过程。

一般而言,规制的变更来源于公共价值观变化、特大事件或突发事件发生以及管理者对行业管理的认识与经验等因素。在特定情形下,政策制定者也会根据市场变化主动调整监管方向,以确保行业的公平竞争。确立之后的规制粘合了多种利益相关群体,他们的利益随规制变更而发生变化,同时会有新的利益相关方进入政策视域,他们对规制变更的态度和各不相同。规制的变更过程要接受一般经济学原理的检验,只有综合考虑各利益相关群体的和损益,并使规制变更的社会收益大于社会成本,才是社会净收益最大的政策选项。

平台经济进入出行领域改变了消费者偏好、产业布局、业态结构和竞争态势。2017年7月,国家发改委、网信办等八部委联合发布《关于促进分享经济发展的指导性意见》。在共享移动性所涉及的网约车、自行车和汽车租赁等领域,规制也相应进行了更新和调整、加强或放松。以出租车和网约车为例。长期以来,出租车行业由于严格的数量和价格管制,车辆和服务供给跟不上城市出行需求增长,自2010年易到用车在地区上线测试以来,国内多个平台的涌现使网络预约租车服务覆盖到全国数百个城市。平台经济了供给端红利,部分缓解了打车难问题,但新旧业态处于不对称管制状态,利益冲突和矛盾日趋。2016年7月,由国务院、交通运输部等七部门印发了《关于深化推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,以新增制度供给方式指导行业发展。之后全国有200多个城市陆续发布了网约车管理办法。在政策执行中,平台公司更为看重线上扩展、获取规模和流量,而出租车等个体机动化运输服务则强调线下经营活动的便捷、安全及价格可承受,两者在经营目标上存在一定差异,网约平台在获取地方经营执照、督促司机合规经营等方面尚有较大提升空间。新旧业态在融合发展过程中如何放松管制、营造公平竞争有待进一步探索。

第一,线上与线下经营模式之间存在目标冲突,平台与供需双方不对等,即使规制明确了平台企业主体责任,如果政策执行不力或不到位,运营过程潜在的社会风险与成本仍可能发生外溢。传统运输服务的实质是企业组织运力、完或物的线下空间移动,需求与供给双方需要直接发生关联,企业是运输活动的第一责任人。而平台的目标是运用营销策略产生间接网络效应,尽可能多地粘合供需双方,作为流量入口获取大规模数据,以实现范围经济效果。服务需求方和供给方分别与平台建立代理关系,再形成服务关系,这种以平台为中心的委托代理关系,与传统的服务供给者和需求者直接关联的机制存在实质性差异。

第二,巨型平台企业在多个共享移动性领域形成了对原来市场的互补或替代,服务稳定性来自平台自监管治理模式是否有效,决定了新业态对传统服务的渗透程度。传统的共享发生在家人、亲戚和朋友间,是人际关系网络上的强连接,具有互利互惠的价值导向。平台并未过多依赖监管,而是依靠人们监督和彼此信任的“弱连接”机制,采用对所有参与者都的社会关系来实现相同的目的,并不明确指定参与者的行动,具有去中心化的特征。平台对交易关系保持性以获得更多的用户接入,这种“弱连接”机制和自监管模式还有待市场的检验,是否需要引入内外部监管机制取决于参与者之间的信任程度,信任程度低的时候需要设立监管体系,反之则不需要。

第三,平台经济快速发展使新旧业态尚处于不对称监管状态,规制如何引导两者公平竞争、融合发展是值得积极探索的方向。平台进入退出壁垒较低的经济特征决定了市场上总会有多个竞争者存在,是一个可竞争市场,用户需要不断对信息中介进行选择,而传统出行产业由于规制约束无法参与充分竞争而处于劣势,长此以往市场难以提供稳定可靠的出行服务。因此,对公交、出租车以及汽车、自行车等租赁业应进一步放松管制,鼓励企业参与竞争,推动建立线上线下合作机制以及利益协调机制,将有助于共享移动性的扩散和发展。

在机动化发达的国家,共享移动性在推动小汽车合乘增长、有效利用资源、引导可持续的生活方式等方面具有不可低估的社会价值。对我国高密度城市而言,公交为主导的供给方式以及公交优先的政策背景使共享移动性具有天然的生长和发展优势。共享移动性已经改变传统出行市场格局,更多的参与者进入其视域范畴,新旧业态的更迭也涉及多方利益主体多元价值取向和利益,规制作为引导产业良性发展、协调利益冲突的工具,必然发挥更大的优势。

值得注意的是,共享移动性与机动化的互动关系具有两个方向,共享移动性既可以将出行者从公交方式抽离出来,加剧私人机动化趋势,也可以合乘、顺风车等“共享”车辆空间方式减少小汽车的拥有和使用。在人类历史的进程中,重大技术创新和商业模式变革都需要相应的制度供给。在改善移动性和安全性、可持续发展的政策目标下,规制更新需要进一步评估扩大共享移动性的潜在收益和风险,考虑每种共享服务特征及规制能力,权衡安全要求的效能和成本,以及服务扩张可能对特殊群体产生的潜在社会不公平,鼓励新旧业态的公平竞争、融合发展。

详情请关注《上海城市规划》2018年第2期《共享移动性创新、规制变革及其社会障碍》,作者:冯苏苇,上海财经大学公共经济与管理学院。

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